EU-domstolen – fråga om offentligt kontrakt föreligger vid omorganisation av myndigheters arbete

Myndigheterna Regionen Hannover och Hannover stad (Tyskland) ansvarade för avfallshanteringen inom förvaltningsdistriktet Hannover. Myndigheterna genomförde en omorganisation och i ett första skede överförde Hannover stad de uppgifter som ålåg den till regionen Hannover.  I ett andra skede bildade Regionen Hannover och Hannover stad tillsammans Kommunalförbundet, ett nytt offentligrättsligt organ, samt organiserade dess verksamhet och gav det uppgifter, bland annat avfallshantering. Uppgifterna hade tidigare utförts av de båda myndigheterna tillsammans eller var för sig.

Regionen Hannover och Hannover stad tillsköt, utan kostnad, Kommunalförbundet sina respektive organ som ditintills hade ansvarat avfallshantering, vägrenhållning och vinterunderhåll. Därutöver överlät Regionen Hannover 94,9 procent av andelarna i ett bolag som ombesörjde behandlingen av avfall åt Regionen Hannover och som fram till dess var helägt av regionen.

Ett kommersiellt bolag ansökte om överprövning då bolaget ansåg att bildandet av Kommunalförbundet och överföringen av uppgifter på det nya Kommunalförbundet utgjorde ett offentligt kontrakt enligt 1.2 a i direktiv 2004/18. Celles regionala överdomstol beslutade att vilandeförklara målet och begära förhandsavgörande från EU-domstolen.

EU-domstolen konstaterade att enligt artikel 1.2 i direktiv 2004/18 är offentliga kontrakt skriftliga kontrakt med ekonomiska villkor som slutits mellan en eller flera ekonomiska aktörer och en eller flera upphandlande myndigheter och som avser utförande av byggentreprenad, leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster. Vid bedömning av om en transaktion som består av flera moment ska anses utgöra tilldelning av ett kontrakt måste en helhetsbedömning göras, varvid transaktionens syfte ska beaktas. Alltså måste de olika momenten i transaktionen i målet bedömas.

EU-domstolen konstaterade vidare att en myndighet får välja om myndigheten själv ska utföra de uppgifter av allmänintresse som åligger den eller om den ska vända sig till enheter utanför sin organisation. Enligt artikel 4.2 FEU är unionen skyldig att respektera medlemsstaternas lokala och regionala självstyre, detta omfattar även omorganisation av befogenhetsfördelningen inom en medlemsstat. En sådan omorganisation kan bestå av en frivillig överföring av befogenheter mellan myndigheter.

En sådan omfördelning eller överföring av befogenheter uppfyller inte samtliga villkor för att utgöra ett offentligt kontrakt. Endast ett kontrakt med ekonomiska villkor kan utgöra ett offentligt kontrakt, myndigheten måste därmed erhålla en prestation, som är av direkt ekonomiskt intresse för myndigheten, mot vederlag. Kontraktet måste innebära att det uppstår rättsligt bindande skyldigheter av ömsesidig karaktär. Den omfördelning av medel som används vid utövandet av befogenheterna och som överförs från myndigheten som lämnar över befogenheterna till den myndighet som ges befogenheterna, ska inte anses utgöra betalning utan är enbart en logisk följd av omorganisationen.

Att den överförande myndigheten åtar sig att täcka eventuella kostnader i förhållande till de intäkter som kan följa av utövandet av befogenheterna innebär inte att ersättning ska anses ha utgått. Detta är nämligen en garanti som ställs till förmån för tredje man. Det finns alltså inte ett offentligt kontrakt när ett avtal ingås mellan två lokala myndigheter, såsom det avtal som är i fråga i det nationella målet, enligt vilket nämnda myndigheter antar stadgar avseende bildande av ett kommunalförbund, som är en offentligrättslig juridisk person, varvid detta nya offentliga organ ges vissa befogenheter som nämnda myndigheter har haft fram till dess och som hädanefter tillkommer kommunalförbundet.

EU-domstolen understryker dock att en överföring av befogenheter mellan myndigheter måste uppfylla vissa villkor för att det ska vara en åtgärd som rör den interna organisationen. En överföring av befogenheter får inte endast avse det ansvar som de överförda befogenheterna medför, bland annat skyldigheten att utföra de uppgifter som följer av befogenheterna, utan även avse den offentliga makt som följer därav. Organet ska vara självständigt både ekonomiskt och i beslutsfattande. Organet ska vid utförandet av uppdraget alltså inte stå under kontroll av myndigheten som ursprungligen hade befogenheterna. Den överförande myndigheten får dock behålla ett visst inflytande över de allmännyttiga uppdragen, men det får inte innebära några befogenheter som har samband med det konkreta fullgörandet av uppdrag som omfattas av de överförda befogenheterna.