Del 6: Att ställa funktionskrav

Att upphandla funktion eller att upphandla på ett funktionsinriktat sätt innebär att upphandlaren efterfrågar resultat eller prestanda, i stället för att ställa krav på hur en vara eller tjänst ska vara utformad.

Att upphandla funktion är viktigt för att efterfråga nya lösningar istället för att fråga efter det som redan är känt. Att ställa funktionskrav för att aktivt efterfråga nya eller förbättrade lösningar som ör värdehöjande, och att använda förhandlingar har i detta sammanhang under många år varit en viktig del av upphandlarens hantverk vid vanliga upphandlingar.

Under senare tid har statens satsning inom innovationsområdet bland annat resulterat i nya begrepp skapats och en ny indelning i olika typer av upphandlingar beroende på hur drivande köparen är.

Mitt budskap är enkelt för att främja innovationer inom den stora merparten av alla upphandlingar, och helt oberoende av vad man kallar olika typer av upphandlingar. Var drivande genom att ställa funktionskrav för att dra nytta av leverantörernas kompetens och innovativa förmåga. Var drivande genom att använda förhandlingar när det är tillåtet. Detta är inget nytt. Det är endast en naturlig del av upphandlarens hantverk.

Att köpa funktion är mycket praktiskt för en upphandlare. Inriktningen är att upphandlaren låter leverantören lösa en uppgift i stället för att specificera lösningen på egen hand. Detta är både tidsbesparande och kan ge bättre resultat. Den kompetens som leverantörerna har inom ett visst område är svårslagen. Leverantörerna jobbar dagligen inom området och ser mängder av goda exempel. De har därför i många fall överlägsna förutsättningar att föreslå lösningar på en uppgift eller ett problem jämfört med köparen. Att en upphandlare ska kunna slå detta kompetensmässigt är knappast troligt. Upphandlaren bör i stället fokusera på att fånga behovet i sin organisation och att beskriva förutsättningarna för den uppgift som leverantören ska lösa.

Att ställa funktionskrav och att utvärdera leverantörernas lösningar innebär att fokusera på resultat. Funktionskraven sätter ramarna och preciserar alla förutsättningar så att leverantörerna kan föreslå lösningar. Att använda funktionskrav kan vara mycket effektivt, men det kan också vara farligt om inte uppföljning och sanktioner används.

Köparen bör utvärdera leverantörens förslag mot ett eller flera utvärderingskriterier för att kunna göra en nyanserad bedömning av hur bra en lösning är, sett till behovet. Lösningen ska bedömas på flera nivåer, inte bara ”godkänd” eller ”inte godkänd”. Att bedöma leverantörens innovativa lösning som ”godkänd” eller ”inte godkänd” ger varken incitament till att utforma en innovativ lösning eller att förbättra lösningen under en avtalsperiod.

Äldreomsorg är ett område som i många fall saknar funktionskrav och har ett överflöd av traditionella krav. När äldreomsorg upphandlas med traditionella krav ställs mängder av obligatoriska krav, såsom lagkrav, processkrav, personalkrav och hur-krav (hur utföraren ska lösa uppgiften). Kort sagt kravställs det som är enklast att kravställa i stället för det som man egentligen borde kravställa och löpande utvärdera: resultatet. Exempel på mätbara resultat är i vilken utsträckning de äldre (eller deras anhöriga) är nöjda med kvaliteten på boendet, kosten, hygienen, promenaderna, aktiviteterna, städningen och bemötandet från personalen.

Att ställa krav på resultat innebär inte att de traditionella kraven kompletteras med andra krav, utan att man helt eller delvis avstår från de traditionella kraven och i stället använder mätbara krav på vad man ska uppnå, det vill säga resultatet. Exempelvis bör upphandlaren inte samtidigt ha krav på personalens storlek och resultatet. Idén är i stället att leverantören får reglera sina personalinsatser för att uppnå ett tillräckligt bra resultat.

Vid funktionsupphandling är det viktigt att designa mekanismer för uppföljning och sanktioner eller incitament. IT-drift är ett komplicerat tjänsteområde där det genomförs många offentliga upphandlingar som med gott resultat baseras på funktionskrav i kombination med uppföljning och sanktioner.

Funktionskrav används i varierande omfattning, alltifrån att de dominerar upphandlingen till att endast avgränsade delar utförs med funktionskrav. För dessa upphandlingar är det praxis att den organisation som genomför upphandlingen planerar och sjösätter en betydande uppföljning med sanktioner i syfte att upprätthålla leverantörens kvalitet och prestanda över en lång avtalsperiod. Resultatet mäts med så kallade servicenivåer, vilka kan bestå av både mjuka delar (”hur nöjd är du med …”) och andra mer objektivt mätbara delar, till exempel leveranstider för nya persondatorer.

Utfallet för servicenivåerna kopplas i många fall direkt mot ersättningen. Om gränsnivåerna uppnås får leverantören betalt enligt ett fast pris per månad. Vid sämre resultat får leverantören en lägre ersättning. Ibland förekommer också högre ersättning vid överprestation, vilket ger incitament att prestera bättre än bra. Sanktionerna är inte småpengar. Viten på mellan 10 och 30 procent på månadsfakturan är inte ovanligt, vilket ger leverantören incitament att förbättra lösningen eller att förstärka bemanningen vid underprestation.

Vid dessa upphandlingar behöver man inte ställa krav på bemanning, leverantörens processer eller lagkrav. Köparen litar på att leverantören uppfyller lagen (vilket andra myndigheter övervakar) och att leverantören har bemanning och processer för att kunna leverera ett bra resultat. Leverantören svarar för uppföljningen och rapportering av utfallet, där allt detta arbete är inräknat i månadspriset. Ofta kan köparen löpande se aktuell information om utfallet för servicenivåerna.

Inom IT-drift genomförs uppföljningen systematiskt med särskilda möten månadsvis. En köpare som ändå vill kontrollera leverantörens bemanning och lösningens övriga delar kan komplettera upphandlingsprocessen med en så kallad proof of concept (POC) vid utvärderingen, för att utföra en rimlighetsbedömning avseende leverantörens planerade bemanning. Att genomföra en POC handlar om att granska om leverantören verkligen har dessa grundläggande delar på plats.

Förfarandet som beskrivs vid funktionsupphandling inom IT-drift kan användas inom andra branscher. Förfarandet sammanfattas i följande steg:

1. Köparen beskriver förutsättningarna (i förfrågningsunderlaget) för den lösning som efterfrågas, inklusive servicenivåer för resultatet.
2. Köparen efterfrågar (i förfrågningsunderlaget) en lösning, men även alternativa lösningar vid särskilt knepiga fall, till exempel för tjänster man är osäker på.
3. Köparen utvärderar lösningen och alternativen mot utvärderingskriterierna.
4. Köparen förhandlar om lösningen för att hitta en optimal lösning.

Uppdatering 2017-12-11: Text kring termer för innovationsupphandling togs bort för att undvika att fokus i texten hamnar på terminologin, i stället för det praktiska hantverket.